1. Introdução
A fim de atingir ao bem comum, objetivo precípuo dos Estados modernos, mostra-se necessária a arrecadação de recursos financeiros que viabilizem as mais diversas ações estatais. Uma das alternativas de que o Estado dispõe é, justamente, instituir tributos.
Estes (os tributos) podem ser de cinco espécies, segundo a teoria pentapartite, a saber: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais.
Neste estudo, contudo, será dado enfoque à espécie tributária das taxas, e, mais especificamente, àquela referente à preservação e extinção de incêndio, a TPEI (Taxa de Preservação e Extinção de Incêndio), popularmente conhecida como taxa de bombeiro, prevista na Lei do Estado de Pernambuco nº 7.550 de 1977.
Como é de fácil constatação, tal lei é anterior à Constituição Federal de 1988, merecendo, como será exposto a seguir, ser declarada não-recepcionada pelo Supremo Tribunal Federal.
O primeiro tópico irá tratar das taxas, como espécie de tributo, analisando suas características e peculiaridades, de modo a distingui-la das demais espécies tributárias.
O segundo tópico abordará a Taxa de Preservação e Extinção de Incêndio no Estado de Pernambuco, a TPEI, exibindo suas nuances, tal qual prevista em sua lei instituidora.
Em seguida, serão arrolados alguns argumentos, baseados principalmente em doutrina, jurisprudência e a própria lei, acerca das razões pelas quais as TPEI merecem ser retiradas do ordenamento jurídico do Estado de Pernambuco.
2. Das taxas
Esta espécie de tributo está prevista no inciso II, do artigo 145 da Constituição Federal:
"Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;"
Além disso, o § 2º do mesmo artigo determina que as taxas não poderão ter base de cálculo próprias de imposto.
Porém, o Supremo Tribunal Federal, a quem compete uniformizar a jurisprudência nacional, aprovou a Súmula Vinculante 29 estabelecendo que é constitucional a adoção no cálculo do valor de taxa de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra.
Assim, as taxas se caracterizam por apresentarem, na hipótese da norma, a descrição de um fato revelador de uma atividade estatal, direta e especificamente dirigida ao contribuinte (CARVALHO, 2010, p. 70-71).
Em outras palavras, o que enquadra um tributo na espécie das taxas é a sua vinculação a alguma atuação estatal em relação ao contribuinte, de modo que este possa identificar por quais serviços está pagando.
Como visto, as taxas decorrem ou do exercício do poder de polícia, ou de serviço público prestado ao contribuinte. A primeira (taxa de polícia), só pode ser cobrada se houver efetivo exercício do Estado, atuando de forma a limitar ou disciplinar direito, interesse ou liberdade, regular a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais coletivos (art. 78 do CTN).
Por sua vez, para que haja a legalidade na cobrança da taxa de serviço, basta que este serviço seja considerado de exercício compulsório, desde que sejam postos à disposição do contribuinte mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento devendo atender, cumulativamente, aos pressupostos da especificidade e da divisibilidade (art. 79 do CTN).
Na prática, o requisito da especificidade estará atendido quando o contribuinte sabe por qual serviço está pagando, ao passo que o da divisibilidade restará atendido quando seja possível ao Estado identificar os usuários do serviço a ser financiado com a taxa. (ALEXANDRE, 2010, p. 61)
Com isso, podemos concluir que a taxa tem seu fato gerador em alguma atividade exercida pelo Estado, e, além disso, que deve ter base de cálculo diferente dos impostos.
3. Da taxa de bombeiro
A taxa de bombeiro pode assumir outras nomenclaturas a depender do estado-membro no qual ela tenha sido instituída (Taxa de Incêndio, no Rio de Janeiro, Taxa de Bombeiro, em Alagoas, ou Taxa de Prevenção e Extinção de Incêndio, em Pernambuco), mas a essência é a mesma: todas buscam fundamento na utilização potencial do serviço e fazem um malabarismo com as interpretações de modo a não ferir o disposto na Carta Magna, e ver, consequentemente, declarada a inconstitucionalidade ou a revogação da taxa.
O tema foi tratado em artigo publicado no
website do Ministério Público de Pernambuco:
"Em 2006, o CB (Corpo de Bombeiros) amealhou R$ 31 milhões com a taxa. O montante foi investido na manutenção da estrutura da corporação e gastos com alimentação e material de expediente. De acordo com o chefe da Seção de Controle Orçamentário e Financeiro do CB, major Rodrigo Melo, a verba só não costuma ser utilizada para adquirir viaturas ou construir unidades do CB. O valor cobrado atualmente varia de acordo com o risco de incêndio e a área do imóvel. Há três níveis de risco: residencial, comercial e industrial. Hoje, está entre R$ 50,59 (consumidor residencial) e R$ 735,61 (industrial), no Grande Recife. Segundo o major Rodrigo Melo, a maioria dos adimplentes está na segunda e na terceira categoria. "Isso porque empresas e indústrias precisam estar em dia com prefeitura e Vigilância Sanitária para ter seu alvará de funcionamento." (
website do Ministério Público, 2010).
A TPEI é objeto de bastante discussão na doutrina e jurisprudência nacionais. O próprio STF já modificou sua orientação, como será mostrado a seguir:
Aprovada em sessão plenária no dia 13/12/1963, a Súmula n. 274 do STF versa que "É inconstitucional a taxa de serviço contra fogo cobrada pelo Estado de Pernambuco"
Pouco tempo depois, em 03/12/1969, a Súmula daquele Tribunal veio a revogar a Súmula n. 274, aprovando, em seu lugar, a Súmula n. 574 do STF, prevendo que "A taxa de bombeiros de Pernambuco é constitucional, revogada a Súmula n. 274"
Depreende-se que o assunto em comento atrai confusão jurisprudencial, haja vista a alteração de entendimento de nosso Supremo Tribunal Federal.
4. Da Inconstitucionalidade da TPEI na legislação pernambucana
O próprio
website do Corpo de Bombeiros Militar de Pernambuco alega que o fato gerador da TPEI é a utilização em potencial dos serviços do Corpo de Bombeiros.
Entretanto, como visto retro, para se enquadrar um tributo na espécie das taxas, não basta que ele seja posto à disposição do contribuinte mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento.
O serviço que enseja a incidência da Taxa de Prevenção e Extinção de Incêndios, não atende aos pressupostos legais da especificidade e da divisibilidade, uma vez que não se infere exatamente qual a quota parte devida em razão dos serviços realizados que é direcionada ao contribuinte, já que dele se beneficia toda a comunidade. Consequentemente, tal taxa tem característica
uti universi,e não
uti singuli.
Nesse sentido, o acórdão proferido pela 14ª Câmara de Direito Público – TJSP, seu relator, o Des. Flávio Cunha da Silva, ao tratar das taxas de limpeza pública e da taxa de bombeiro, prescreveu,
in verbis:
"A exigência das taxas de limpeza pública e de combate a sinistros, ora questionadas, de fato, não atendem os comandos constitucionais insculpidos no art. 145, inciso II, da CF e 77 do CTN, porque ausente os pressupostos autorizadores de sua cobrança, quais sejam: a) especificidade; b) divisibilidade" (julgado em 29/07/2010)
Ademais, a base de cálculo dessa taxa não está consubstanciada na medida da atividade estatal e na complexidade de sua realização, e sim no patrimônio do contribuinte. Constata-se com facilidade tal afirmativa quando da análise do Decreto do Estado de Pernambuco nº 30.113 de 2006, que elege como base de cálculo a área construída do imóvel, trazendo uma tabela progressiva da taxa em razão da área respectiva.
A taxa dever trazer na sua base de cálculo o valor do pagamento através do custo do serviço, sendo que o Estado apenas será remunerado para atender a necessidade do contribuinte, isto é, o Estado não poderá acrescer, na sua base de cálculo, qualquer lucro excedente ao custo dos serviços. (SANTOS; INGLESI, 2006, p. 36)
O fato gerador da taxa deve estar esculpido em uma atividade estatal, e não em uma manifestação de riqueza do sujeito passivo (contribuinte) (ALEXANDRE, 2010, p. 55). Repita-se: o fato gerador da taxa necessariamente há de ser uma atividade do Estado. Exemplificando: a fiscalização de uma determinada pessoa jurídica de direito público interno por um agente fiscal caracteriza a mencionada atividade estatal. Outro exemplo seria o caso da disponibilização dos serviços de água encanada. Em ambos os exemplos fica clara a especificidade e a divisibilidade do serviço prestado, nos termos do art. 79 do Código Tributário Nacional, que dispõe:
"Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se:
I - utilizados pelo contribuinte:
a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;
b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento;
II - específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de unidade, ou de necessidades públicas;
III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários."
O que não é a hipótese da TPEI, cujo fato gerador é, justamente, uma manifestação de riqueza.
Além disso, o site do Corpo de Bombeiros Militar de Pernambuco afirma que a base de cálculo da TPEI é o risco (residencial, comercial ou industrial) e a área construída, sem considerar o valor venal do imóvel, com o objetivo claro de distingui-la do IPTU, cuja base de cálculo é o valor venal do imóvel, e assim, não incidir na hipótese do § 2º do art. 145 da CF, que determina que as taxas não podem ter base de cálculo próprias de impostos.
Impende citar, por oportuno, trecho de artigo publicado no
website do Ministério Público de Pernambuco, que trata da referida taxa no estado nos seguintes termos:
"De um imposto pago somente pela metade dos proprietários de imóveis em Pernambuco depende a manutenção dos veículos, a compra de uniformes e o pagamento da energia elétrica das unidades do Corpo de Bombeiros (CB). Mas a Taxa de Prevenção e Extinção de Incêndios (TPEI), criada pela lei estadual 7.550 de 1977, não é considerada constitucional por muitos magistrados brasileiros. Apesar de a súmula 549 do Supremo Tribunal Federal (STF) classificá-la como constitucional, há em Pernambuco um caso de consumidor que recorreu à Justiça e ganhou o direito de não contribuir, o que abre brecha para os demais.
A ação de inconstitucionalidade da TPEI foi deferida há cerca de dois anos pelo juiz da 2ª Vara da Fazenda Pública da Capital, Luiz Fernando Lapenda Figueirôa. "Trata-se de um tributo com o mesmo fator gerador do IPTU, que é o contribuinte ser proprietário de um imóvel. Mas o IPTU já é cobrado pelo município. Por isso, decidi a favor de um consumidor que entrou com ação. Pelo fato de a lei ter nascido durante a ditadura militar, poucas pessoas se insurgiram contra ela", explicou.
Na ocasião, o processo analisado pelo magistrado foi movido individualmente. O mais indicado, entretanto, é entrar com ação coletiva na Justiça Comum. A recomendação é recorrer a uma entidade de defesa dos direitos do consumidor ou procurar o Ministério Público de Pernambuco (MPPE), conforme frisa o juiz Luiz Fernando Lapenda Figueirôa. Sozinho, o consumidor teria de arcar com todos os custos de honorários do advogado, o que a tornaria desvantajosa.
A presidente da Associação de Defesa do Consumidor de Pernambuco (Adecon), Rosana Grinberg, é uma das que engrossam o coro pela inconstitucionalidade da taxa. "É uma bitributação. A rigor, ela deveria estar embutida no IPTU e é obrigação do Estado promover a prevenção e extinção de incêndios", defende a advogada. Ela ressalta, no entanto, que muitos donos de imóveis acabam pagando, pois desconhecem a tese da inconstitucionalidade ou não se dispõem a lutar na Justiça por causa de um valor relativamente pequeno.
A verdade é que proprietários residenciais já negligenciam a taxa e não a tratam como obrigação. Cerca de 45% a 50% de 600 mil imóveis não estão quites com a corporação. Já os adimplentes temem dificuldades para alugar ou vender suas propriedades futuramente por não estarem em dia com o impostos. No Recife, o percentual de proprietários que deixam de pagar é um pouco menor, 35%. Quem não honra o compromisso ingressa na Dívida Pública do Estado. Em contrapartida, não pode ter o nome colocado em listas de órgãos como SPC e Serasa." (
Website do Ministério Público de Pernambuco, 2010)
5. Considerações finais
Diante do que foi exposto, constata-se que a TPEI, prevista na legislação estadual de Pernambuco, não condiz com o que reza a Constituição Federal de 1988, merecendo, por isso mesmo, ser tida como não-recepcionada pela Norma Maior, e ser revogada (e não declarada inconstitucional, como querem alguns operadores do direito, uma vez que a lei ordinária é anterior à Carta Magna de 1988 e nosso ordenamento não comporta o instituto da inconstitucionalidade superveniente).
Data de muito tempo o último momento no qual o STF teve a oportunidade de sumular o entendimento acerca da constitucionalidade da taxa de bombeiros do estado de Pernambuco (a Súmula nº 549 publicada data de 03/12/1969). É bastante razoável que haja a revogação da referida Súmula, uma vez que não estava em vigor a atual Constituição Federal e, além disso, que o Supremo teve sua composição consideravelmente alterada.
6. Referências Bibliográficas
ALEXANDRE, Ricardo.
Direito tributário esquematizado. 4. ed.São Paulo: Método, 2010.
CARVALHO, Paulo de Barros.
Curso de direito tributário. 22. ed. São Paulo: Saraiva, 2010.
SANTOS, Adair Loredo; INGLESI, Carlos Eduardo (Aut.).
Vade mecum tributário. São Paulo: Primeira Imprensão, 2006.
Website do Corpo de Bombeiros Militar de Pernambuco. Disponível em <
http://www.aoss.org.br/cbmpe/taxa.php> Acesso: 20 de outubro de 2010.
Website do Ministério Público de Pernambuco. Disponível em <
http://www.mp.pe.gov.br/index.pl/clipagem1704_taxa> Acesso: 20 de outubro de 2010.
